Tańsze paliwo uderzy w budżet. CPN to koszt nawet miliardów miesięcznie

Skala programu „Ceny Paliwa Niżej” jest mniejsza niż wcześniejszych tarcz antyinflacyjnych. Przy rekordowym deficycie nawet kilka miliardów złotych w skali kwartału może mieć jednak znaczenie.

Projekt CPN („Ceny Paliwa Niżej”) to rządowa odpowiedź na skok cen ropy po eskalacji napięć na Bliskim Wschodzie. Pakiet zakłada przede wszystkim obniżkę stawki VAT na paliwa z 23 do 8 proc., redukcję akcyzy do minimum dopuszczalnego w UE (czyli o 29 groszy w przypadku benzyny oraz o 28 groszy w przypadku oleju napędowego), a także wprowadzenie mechanizmu detalicznej ceny maksymalnej. W planach jest również podatek od nadmiarowych zysków koncernów paliwowych (tzw. windfall tax).

Foto: Rzeczpospolita

Program ma wejść w życie bardzo szybko, jeszcze przed świętami – pakiet ustaw zatwierdzonych przez parlament od razu podpisał prezydent Karol Nawrocki. Według rządowych wyliczeń kierowcy mogą zyskać ok. 1,2 zł na litrze paliwa.

Ministerstwo Finansów szacuje koszt programu na ok. 1,6 mld zł miesięcznie, z czego 0,7 mld zł to ubytek z tytułu obniżki akcyzy i 0,9 mld zł z tytułu redukcji stawki VAT. Jeśli takie rozwiązania miałyby obowiązywać do końca czerwca, mowa o kosztach rzędu 4,8–5 mld zł w skali kwartału.

Jednak część ekspertów wskazuje, że realny rachunek może być wyższy. – Jeśli przyjmiemy, że obniżka ceny wynosi ok. 1,2 zł na litr, to – przy skali konsumpcji paliw w Polsce – daje to koszt rzędu ok. 3 mld zł miesięcznie – zwraca uwagę Karol Pogorzelski, ekonomista Banku Pekao. A prof. Witold Orłowski szacuje budżetowe ubytki na co najmniej 2 mld zł miesięcznie.

Skąd ta rozbieżność? Pogorzelski wskazuje na kilka czynników. Po pierwsze, być może rząd zakłada częściową kompensację kosztów poprzez windfall tax, choć na razie nie ma projektu odpowiedniej ustawy i nie wiadomo, kogo miałby objąć podatek od nadmiarowych zysków ani ile miałoby to przynieść dochodów.

Po drugie, wyższe ceny paliw, a w konsekwencji również wyższa inflacja ogółem, zwiększają bazę podatkową. A to oznacza, że wpływy podatkowe nie muszą spaść proporcjonalnie mocno do obniżki samej stawki VAT. Jak wskazują ekonomiści, przy wyższych cenach nominalnych nawet niższa stawka podatku może przynosić relatywnie wysokie dochody.

Dlaczego CPN obciąża budżet państwa 2026

Koszty rzędu 1,6–2 mld zł miesięcznie oznaczają 4,8–6 mld zł na kwartał i 19–24 mld zł w skali roku. Czy to dużo? – Zależy, jak na to spojrzeć – odpowiadają ekonomiści.

Na tle wcześniejszych rządowych programów osłonowych CPN nie jest najhojniejszy. Dla porównania, tarcze antyinflacyjne w latach 2022–2023 (obejmujące m.in. obniżki VAT na żywność i paliwa) kosztowały ok. 30–40 mld zł rocznie. Zamrożenie cen energii dla gospodarstw domowych oznaczało wydatek rzędu 20–30 mld zł rocznie, a z informacji uzyskanych przez „Rzeczpospolitą” wynika, że w latach 2023–2025 budżet państwa przeznaczył na ten cel łącznie ponad 83 mld zł. Jeszcze większą skalę miały działania w czasie pandemii Covid-19 – koszty programów pomocowych dla firm i pracowników sięgnęły wtedy 200–300 mld zł.

– Owszem, obecnie wdrażane działania rządu nie są tak szerokie i kosztowne jak w przypadku tarcz antyinflacyjnych – przyznaje Piotr Bujak, główny ekonomista PKO BP. – Ale to dobrze, bo skala obecnego szoku jest mniejsza – zaznacza. Przypomnijmy, że po wybuchu wojny w Ukrainie i kryzysie energetycznym inflacja w Polsce sięgnęła nawet 18 proc. w szczytowym momencie. Obecnie prognozy mówią o 3–4 proc., a w bardziej pesymistycznym scenariuszu o 5–6 proc. – sytuacje są więc nieporównywalne.

Również w odniesieniu do wielkości budżetu państwa koszty programu CPN wydają się umiarkowane. – Nie są to małe pieniądze, ale nie jest to kwota, której nie dałoby się udźwignąć – ocenia Karol Pogorzelski. – Warto dodać, że w samym grudniu 2025 r. Ministerstwo Finansów znalazło w wydatkach państwa oszczędności na kwotę 50 mld zł. Można więc oczekiwać, że choć dochody podatkowe mogą być niższe od wcześniejszych założeń, nie musi to oznaczać utraty kontroli nad deficytem – dodaje ekonomista.

CPN ogranicza wysiłek konsolidacji fiskalnej państwa

Warto przypomnieć, że budżet państwa na 2026 r. zakłada dochody na poziomie ok. 647 mld zł, wydatki sięgające niemal 919 mld zł oraz limit deficytu w wysokości do 272 mld zł. Minister finansów Andrzej Domański nie mówił dotychczas o konieczności nowelizacji tegorocznej ustawy budżetowej. Zdaniem ekonomistów być może rzeczywiście uda się tego uniknąć – o ile sytuacja nie ulegnie gwałtownemu pogorszeniu.

Jednocześnie ekonomiści zwracają uwagę, że w szerszym kontekście finansów publicznych projekt CPN może stanowić istotne obciążenie. – Jeśli założymy, że szok energetyczny wygaśnie w ciągu kilku miesięcy i koszt programu sięgnie kilku miliardów złotych, to sytuacja nie jest dramatyczna – zaznacza Piotr Bielski, ekonomista Santander Bank Polska. – Problem pojawi się jednak, jeśli wysokie ceny paliw utrzymają się do końca roku. W takim scenariuszu skala działań rządu będzie musiała być większa, a ich czas trwania dłuższy, co przełoży się na wyraźnie wyższe koszty. W ujęciu rocznym koszt rzędu 20 mld zł to około 0,5 proc. PKB.

– To już istotna wielkość, szczególnie w sytuacji, gdy punkt startowy deficytu wynosi ok. 7 proc. PKB. Od kilku lat rządzący balansują na granicy bezpieczeństwa fiskalnego, a dokładanie kolejnych kosztów oznacza zwiększanie tego ryzyka. To nie jest komfortowa sytuacja dla finansów publicznych – podkreśla Bielski.

– Sytuacja finansów publicznych jest bardzo napięta – dodaje Rafał Benecki, główny ekonomista ING Banku Śląskiego. – Wcześniejsze programy pomocowe czy rosnące wydatki na obronność znacząco ograniczyły przestrzeń fiskalną państwa na reagowanie na kolejne szoki – zaznacza.

Program CPN zjada wysiłek konsolidacji fiskalnej

To, jak trudna jest sytuacja finansów publicznych, pokazują plany konsolidacji budżetu. Większość działań oszczędnościowych na 2026 r. przygotowanych przez Ministerstwo Finansów ma skalę rzędu 0,3–0,4 proc. PKB. Dla przykładu zamrożenie progów podatkowych w PIT ma przynieść ok. 0,28 proc. PKB oszczędności, podwyżka CIT dla banków – ok. 0,16 proc. PKB, a poprawa ściągalności podatków – ok. 0,1 proc. PKB.

– Całe dostosowanie fiskalne ma wynieść ok. 0,84 proc. PKB, tymczasem roczny koszt obniżek podatków na paliwa pochłania ponad połowę tego wysiłku – podkreśla Benecki.

Niemniej ekonomiści są zgodni: jeśli program CPN pozostanie krótkookresowym narzędziem łagodzenia szoku cenowego, można go ocenić jako rozwiązanie racjonalne i potrzebne. Brak reakcji mógłby oznaczać wyższą inflację, a w konsekwencji np. podwyżki stóp procentowych, spowolnienie gospodarki czy wzrost kosztów obsługi długu.

Z drugiej strony, doświadczenia ostatnich lat pokazują, że długotrwałe i kosztowne interwencje mogą prowadzić do narastania nierównowag fiskalnych. Dlatego kluczowe znaczenie będzie miało to, czy obecny program rzeczywiście pozostanie rozwiązaniem tymczasowym.