Na co mogą trafić przychody ze sprzedaży uprawień do emisji CO2?

Środki pozyskane ze sprzedaży w czasie aukcji uprawnień do emisji CO2 stanowią dochód budżetu państwa. Wpływy te objęte są zasadą jedności materialnej, zgodnie z którą dochody budżetu państwa mają przeznaczenie ogólne i nie są z góry powiązane z określonymi celami finansowanym.

Jednak zgodnie z art. 10 dyrektywy ETS równowartość części środków była redystrybuowana na szeroko rozumiane cele środowiskowe. Pozostała część służyła finansowaniu działań państwa niezwiązanych z realizacją celów EU ETS. Na poziomie prawa krajowego wymóg ten realizowane są na bazie ustawy o ETS. – Za działanie zgodne z powyższym wymogiem ustawa uznaje, niestety, polityki wsparcia podatkowego lub finansowego oraz rozwiązania regulacyjne wywierające jedynie pośredni wpływ na państwowe działania w obszarze ochrony środowiska – czytamy w raporcie fundacji.

Czytaj więcej

Unia Europejska wyda 300 mld euro, by uwolnić się od rosyjskich surowców

Z analizy sprawozdań z wydatkowania dochodów pochodzących ze sprzedaży uprawnień o emisji CO2 za lata 2013 – 2020, przeprowadzonych przez organizację ClientEarth – Prawnicy dla Ziemi, wynika, że, że blisko trzy czwarte środków (2,97 mld euro) wykorzystano na sfinansowanie działań niezgodnych z celem unijnej dyrektywy o ETS, czyli redukcją emisji CO2. Co więcej, autorzy raportu stawiają tezę, że Polska nie spełnia wymogu przeznaczenia co najmniej 50 proc. równowartości dochodów z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji CO2 na cele klimatyczne i środowiskowe. W konsekwencji Warszawa narusza dyrektywę ETS. Ministerstwo klimatu i środowiska, które odpowiedzialne jest za sporządzanie raportów i rozliczanie się z tego systemu, nie zgadza się z tak postawionymi tezami i wyjaśnia, że gdyby sposób rozliczenia byłby nie zgodny z dyrektywą, wówczas Bruksela zgłaszałaby takie zarzuty. Jak dotychczas, polskie sprawozdania nie budziły jednak uwag Komisji Europejskiej. Na co trafiły m.in. środki ze sprzedaży polskiej puli uprawień do emisji CO2, które trafiły do budżetu? Analiza przedstawia część wydatkowanych środków.

Zwolnienia z akcyzy zielonego prądu i elektryków

Sprawozdania za lata 2017-2020 wskazują, że część środków uzyskanych ze sprzedaży uprawnień do emisji została przekazana na rzecz sfinansowania zwolnienia z akcyzy energii elektrycznej wytworzonej w instalacjach OZE. Ponadto, w 2020 r. wpływy ze sprzedaży uprawień do emisji CO2 posłużyły do sfinansowania zwolnienia z podatku akcyzowego wynikającego z zastosowania preferencji na zakup pojazdów o napędzie elektrycznym. Wysokość środków przeznaczonych na pokrycie zwolnień z akcyzy wyniosła w sumie ok. 231,55 mld euro (993,46 mln zł) w latach 2017-2020.

Czytaj więcej

Europejski nadzór finansowy: Spekulacji na rynku EU ETS nie było

W konsekwencji zwolnienie z obowiązku uiszczenia podatku akcyzowego stanowi decyzję skutkującą uszczupleniem dochodów budżetu państwa w tym zakresie. – Środki z tytułu sprzedaży uprawnień przekazane na „zwolnienie z akcyzy” w żaden sposób nie przyczyniają się do sfinansowania nowych działań proklimatycznych lub prośrodowiskowych. Przeciwnie – zasilają one budżet państwa wyrównując dochody, z których ustawodawca zrezygnował decydując się na wprowadzenie zwolnienia podatkowego – podaje ClientEarth. W ten sposób – zdaniem organizacji – wpływy z EU ETS trafią bezpośrednio do budżetu państwa i będą mogły zostać rozdysponowane w dowolny sposób.

Mniejszy VAT na transport

Środki w wysokości 372,85 mln euro (1,59 mld zł) zostały przekazane podmiotom świadczącym usługi transportu kolejowego oraz komunikacji miejskiej w miastach wojewódzkich i wybranych aglomeracjach na podstawie ustawy o podatku od towarów i usług (ustawa VAT). Zgodnie z załącznikiem do ustawy VAT międzymiastowy pasażerski transport kolejowy oraz miejski i podmiejski transport pasażerski objęte są niższą, wynoszącą 8 proc. stawką podatku od towarów i usług (VAT). – Środki z EU ETS nie mają w tej sytuacji wpływu na zastosowanie obniżonej stawki VAT, ponieważ wymaga tego sama ustawa. Podatek VAT jest podatkiem konsumpcyjnym, z którego wpływy w całości zasilają budżet państwa. Ponadto VAT stanowi największy udział w dochodach budżetu (na drugim miejscu znajdują się dochody z podatku akcyzowego). W efekcie, środki z tytułu sprzedaży uprawnień przekazane podmiotom na pokrycie należnego podatku VAT w żaden sposób nie przyczyniają się do sfinansowania nowych działań proklimatycznych lub prośrodowiskowych – uzasadniają.

Wsparcie produkcji OZE

Zgodnie ze sprawozdaniem przedłożonym KE za rok 2017 część środków ze sprzedaży uprawień została wypłacona na wsparcie systemu aukcyjnego OZE, na podstawie ustawy o odnawialnych źródłach. Ponadto, w 2019 oraz 2020 r. wpływy ze sprzedaży uprawień zostały przeznaczone m.in. na wsparcie udzielone wytwórcom energii z OZE, odpowiadające wartości rynkowej świadectw pochodzenia (tzw. zielonych certyfikatów) umorzonych zgodnie z możliwościami, które daje ustawa OZE. Łączna kwota przeznaczona na pokrycie ujemnego salda OZE oraz wsparcie udzielone wytwórcom energii z OZE w systemie zielonych certyfikatów w latach 2019-2020 wyniosła około 1,77 mld euro (7,7 mld zł). Wynika to z faktu, że ustawa OZE wprowadza obowiązek pozyskania oraz przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectwa pochodzenia energii elektrycznej lub biogazu rolniczego wytworzonych w instalacji OZE w ramach tzw. systemu zielonych certyfikatów. Obowiązek ten dotyczy grupy podmiotów zobowiązanych do pozyskania określonej ilości energii z OZE, w szczególności poprzez zakup zielonych certyfikatów.

Zamrożenie cen prądu

W 2020 r. Polska przeznaczyła także 76,69 mln euro (340,88 mln zł) na rzecz Funduszu Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji, ustanowionego na podstawie ustawy z 2019 r. o systemie rekompensat dla sektorów i podsektorów energochłonnych. Te środki trafiły do spółek obrotu jako forma rekompensat za „zamrożenie” w omawianym okresie cen energii. W sprawozdaniu przedstawionym KE za 2020 r. środki na ten cel zostały zaraportowane jako wydatki na działania środowiskowe i klimatyczne określone w dyrektywie ETS. Dyrektywa ETS pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie wydatkowania pozostałych 50 proc. środków pozyskanych w ramach aukcji ETS. Ponadto, unijne regulacje umożliwiają przekazanie do 25 proc. z łącznej puli dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji na rekompensowanie dużym odbiorcom przemysłowym pośrednich kosztów emisji. Przedmiotowe rekompensaty stanowią dofinansowanie przez państwo części rosnących kosztów zakupu energii elektrycznej, w wybranych gałęziach przemysłu. – Wydatek ten nie wpisuje się jednak w żaden z celów wskazanych w dyrektywie ETS, co podważa zasadność zaksięgowania wydatków na Funduszu Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji z wpływów z tytułu sprzedaży uprawień – podaje organizacja.

Czytaj więcej

Znaczący wzrost emisji CO2 w Polsce. Winny eksport prądu

Wnioski

ClientEarth podkreśla, że analiza sprawozdań przekazanych do KE wykazała szereg rozbieżności. – Przede wszystkim, należy wskazać na niespójność pomiędzy kwotami całkowitymi podanymi jako środki przeznaczone na cele klimatyczne i środowiskowe oraz całkowitą kwotą obliczoną po zsumowaniu kosztów wszystkich pozycji przedstawionych w sprawozdaniu. W przypadku każdego z opublikowanych sprawozdań za lata 2013 – 2020, łączne rzeczywiste koszty wszystkich działań zaksięgowanych w sprawozdaniu były niższe niż kwota zaraportowana do KE jako całkowita kwota przeznaczona na cele środowiskowe i klimatyczne – podają. Budzi to – ich zdaniem – uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przez Polskę wymogu 50 proc. Ponadto, w momencie, gdy od całkowitej kwoty przeznaczonej przez Polskę na cele środowiskowe i klimatyczne odejmiemy równowartość działań, które w opinii Fundacji nie są zgodne z celem dyrektywy ETS, ostateczna kwota wyraźnie nie spełnia wymogu 50 proc. dla każdego z kolejnego roku w latach 2015 – 2020. – Dlatego należy uznać, że Polska faktycznie nie spełniła w tym okresie obowiązku wskazanego w art. 10 dyrektywy o systemie handlu uprawień do emisji CO2 – konkluduje organizacja.

Ministerstwo odpiera zarzuty

Zdaniem ministerstwa klimatu i środowiska (MKiŚ), które poprosiliśmy o opinię tego raportu, sprawozdania nie można uznać za rzetelną analizę sposobu wydatkowania środków z aukcji. Resort tłumaczy, że o ile efektywność wydatkowania środków czy ich przeznaczenie na te lub inne cele są kwestiami, o których można dyskutować, ponieważ mogą podlegać subiektywnej ocenie, o tyle twierdzenie, że Polska nie wydaje środków zgodnie z celami dyrektywy jest „zwyczajnym wprowadzaniem w błąd”. – Autorzy być może bardzo niedokładnie przeanalizowali zapisy dyrektywy ETS, która wyraźnie wskazuje cele, na które powinny być wydatkowane środki – podaje resort. Argumentuje on, że państwa członkowskie powinny, ale nie mają obowiązku, wydatkować 50 proc. środków z aukcji CO2 lub ich równowartości finansowej. – Wśród możliwych sposobów wsparcia w ramach równowartości wpływów z aukcji są nie tylko wydatki inwestycyjne w infrastrukturę, ale także polityki wsparcia podatkowego lub finansowego oraz krajowe polityki regulacyjne mające wpływ na cele wymienione w katalogu w dyrektywie – podaje ministerstwo klimatu i środowiska. Podobnie – podaje resort – ma się kwestia rekompensat dla sektorów energochłonnych - dyrektywa wyraźnie wskazuje, że państwa członkowskie powinny przyjąć takie rozwiązania i nie powinno się na nie przeznaczać więcej niż 25 proc. wpływów z aukcji uprawnień do emisji. – Biorąc to wszystko pod uwagę teza, że środki wydawane są niezgodnie z celami określonymi w dyrektywie ETS jest wprowadzaniem w błąd – kończy MKiŚ, które podkreśla także, że Komisja Europejska nie przedstawiała jak dotychczas wątpliwości względem polskich sprawozdań i rozliczeń z wydatkowania środków z systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2.

Resort dodaje również, że sam raport ClientEearth zawiera ciekawe rekomendacje, które będą przedmiotem dyskusji w resorcie przy okazji wprowadzania nowych rozwiązań, takich jak Fundusz Transformacji Energetyki.

W latach 2013-2021 na sprzedaży uprawnień do emisji CO2 na aukcjach pozyskano blisko 60 mld zł. Z tej kwoty do budżetu trafiło ponad 51 mld zł. Prawie połowę uzyskano w 2021 r. - to blisko 25,3 mld zł.

Czytaj więcej

Wiatr chłodzący ceny prądu czeka na ustawę. Rachunki mogą być niższe