PiS ma projekt ustawy o wyjściu z systemu ETS. Polska gospodarka zyska czy straci?

– Zamierzamy w najbliższym czasie złożyć projekt ustawy o wycofaniu z obiegu prawnego ustawy o EU ETS. Wyjście z ETS to nie hasło, to realny plan – zapowiedział Jacek Sasin, były wicepremier, minister aktywów państwowych w rządzie PiS. Oznaczałoby to jednak także mniejsze przychody do polskiego budżetu ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2.

Z tego artykułu dowiesz się:

• Jakie inicjatywy legislacyjne dotyczące systemu ETS są obecnie rozważane w polskiej polityce?
• Jakie są finansowe skutki funkcjonowania systemu ETS dla polskiego budżetu i przedsiębiorstw energetycznych?
• Jakie są podstawy prawne i ich rozbieżne interpretacje dotyczące możliwości jednostronnego wyjścia Polski z ETS?
• Które sektory gospodarki polskiej w największym stopniu odczuwają wpływ systemu ETS, zarówno pozytywnie, jak i negatywnie?
• Czym jest i w jakim celu funkcjonuje unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) oraz jakie są jego kluczowe zasady?
• Jakie są szersze, europejskie perspektywy i argumenty ekspertów w debacie na temat wpływu ETS na konkurencyjność gospodarki?

Podstawą prawną wyjścia z ETS ma być ubiegłoroczny wyrok Trybunału Konstytucyjnego ws. zgodności systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 z polską Konstytucją. Jacek Sasin przedstawił uzasadnienie tej propozycji na konferencji programowej PiS z cyklu „Myśląc Polska” poświęconej energetyce („Czas na niższe rachunki”).

Blaski i cienie ETS

Trzeba pamiętać, że poza kosztami zakupu uprawnień do emisji CO2, polski budżet korzysta na tym rozwiązaniu.  W 2026 r. dochód z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych rząd prognozuje na poziomie 20,1 mld zł, z czego 15,1 mld zł ma trafić do budżetu. Co więcej, prezydent Karol Nawrocki chce wykorzystać te środki, aby obniżyć ceny energii o ok. 30 proc. W przypadku hipotetycznego wyjścia z ETS źródło finansowania propozycji Kancelarii Prezydenta przestałoby istnieć. 

 Z drugiej jednak strony polskie spółki energetyczne i przemysłowe (które muszą kupować te uprawnienia) apelują o zmiany w unijnym systemie handlu emisjami CO2. W 2024 r., tylko cztery firmy – Orlen, PGE, Enea i Tauron – wydały łącznie blisko 45 mld zł na zakup uprawnień do emisji. Tej kwoty nie zrekompensowały polskiej gospodarce przychody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. W 2024 r. z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych osiągnięto łączny dochód w wysokości 16,4 mld zł. 

PiS chce opuścić ETS

Jak podkreślał Jacek Sasin, ETS jest ciężarem, który przygniata polską energetykę i przemysł. – Mamy w perspektywie ETS2, który przygniecie także Polaków. ETS przygniata dzisiaj energetykę, przemysł, niszczy przemysł chemiczny, stalowy, szczególnie przemysł energochłonny. My nie możemy sobie na to pozwolić. ETS2 zniszczy Polaków, spowoduje, że nie będzie nas stać na prąd, na ciepło, na gaz, nie będzie nas stać jeździć samochodem na benzynę. Do tego my nie dopuścimy – powiedział dodając „My z ETS wychodzimy”.

Podstawą prawną do podjęcia decyzji w tej sprawie miałyby być ubiegłoroczny wyrok Trybunału Konstytucyjnego ws. ETS.  – Mamy dla nas ważny, chociaż nieopublikowany przez tę władzę (obecny rząd – red.) wyrok Trybunału Konstytucyjnego, z czerwca ubiegłego roku, który wyraźnie mówi, że cała procedura przyjęcia ETS przez Radę Europejską była niezgodna z polską konstytucją, oznaczała odebranie nam kompetencji państwa członkowskiego. Niezgodne jest to z Traktatem Europejskim, który przyjęliśmy wstępując do Unii Europejskiej, który ratyfikował polski parlament. (…). Jesteśmy krajem suwerennym i nie damy sobie odbierać kompetencji w sposób nieuprawniony, bez naszej zgody. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest czymś, co nas wiąże. Ten wyrok, przypominam, zgodnie z polską konstytucją, jest obowiązującym aktem prawnym i obowiązuje dzisiaj nas wszystkich – powiedział.

W związku z tym, że te przepisy dotyczące ETS zostały implementowane w Polsce ustawą z czerwca 2015 r., Sasin wskazał, że jego ugrupowanie zamierza w najbliższym czasie złożyć projekt ustawy o wycofaniu z obiegu prawnego tej ustawy.

Jednak zdaniem Prof. dr hab. Roberta Grzeszczaka, kierownika Katedry Prawa Ponadnarodowego, Uniwersytet Warszawski, przewodniczącego Komitetu Nauk Prawnych PAN, nie jest możliwe wyprowadzenie Polski z ETS samą ustawą krajową. – System ETS jest częścią prawa Unii Europejskiej, które wiąże Polskę, został ustanowiony przez instytucje unijne i to one mogą decydować o jego zmianie. Jednostronne wypowiedzenie tego mechanizmu przez Sejm oznaczałoby wejście w konflikt z prawem unijnym i mogłoby prowadzić do poważnych konsekwencji dla Polski, w tym do kar finansowych orzekanych przez sąd unijny na wniosek Komisji Europejskiej – mówi prof. Grzeszczak.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny ws. ETS?

Przypomnijmy, że w ubiegłym roku Trybunał rozpatrywał wniosek grupy posłów PiS, którzy domagali się uznania za niezgodne z konstytucją przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w związku z dyrektywą ustanawiającą europejski system handlu emisjami gazów cieplarnianych EU ETS. Trybunał uznał, że brak jednomyślności przy przyjmowaniu pewnych przepisów przez Radę UE jest niezgodny z polską ustawą zasadniczą. Trybunał zaznaczył jednak – co najważniejsze  – że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej określonych zapisów TFUE, lecz stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP sposobu wykładni normy prawnej stanowiącej przedmiot kontroli.

Przypomnijmy, że posłowie domagali się też m.in. uznania niekonstytucyjności przepisów TFUE w zakresie, w jakim dopuszcza, by Unia Europejska i jej organy, w ramach realizacji celów z dziedziny klimatu i środowiska, „kształtowały zobowiązania państwa członkowskiego, sprzecznie z celami i zadaniami suwerennego państwa demokratycznego”. Wnioskodawcy domagali się również uznania za niekonstytucyjne wymaganie od podmiotów z sektora energetycznego oraz energochłonnego udziału w EU ETS i prowadzenia działalności gospodarczej z uwzględnieniem tego systemu.

Te postulaty Trybunał jednak umorzył, uznając ich merytoryczne rozpoznanie za niedopuszczalne ze względu na to, że nie zaskarżono w nich przepisów ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych z 2015 r., którymi dokonano implementacji do polskiego prawa przepisów dyrektywy ETS. TK umorzył też pozostałą część wniosku.  – Wyrok nie odnosi się do regulacji zawartych w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, gdyż nie zostały one wskazane jako przedmiot kontroli niniejszej sprawy. To do władzy ustawodawczej oraz wykonawczej należy podjęcie stosownych działań publiczno-prawnych w celu wykonania niniejszego wyroku  – podkreślił wówczas w ustnym uzasadnieniu sędzia sprawozdawca i prezes TK Bogdan Święczkowski.

Kolej zyskała najwięcej na ETS, straciła energetyka 

Przyjrzyjmy się bliżej rozliczeniu ETS. Jak wynika z informacji udostępnionych przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, w 2024 r. (rozliczenia za 2025 r. jeszcze nie ma) z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych osiągnięto łączny dochód w wysokości 16,4 mld zł. Z tej kwoty 14,1 mld zł trafiło do budżetu państwa, 2,26 mld zł na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji (rekompensaty dla branży energochłonnej za zbyt wysokie ceny energii i gazu), a po 8 mln zł trafiło na funkcjonowanie Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami i do NFOŚiGW na pełnienie funkcji krajowego operatora Funduszu Modernizacyjnego. Dotychczas w latach 2013 – 2024 r. Polska sprzedała uprawnienia do emisji w ramach systemu EU ETS za 123,4 mld zł. Zaplanowany na 2025 r. dochód ze sprzedaży uprawnień do emisji to 18,46 mld zł, a wpływ do budżetu z tego systemu prognozowano na poziomie 13,8 mld zł. Zgodnie z prognozami na wsparcie branż przemysłowych zaplanowano ponad 4,6 mld zł. Według szacunków przygotowanych na potrzeby ustawy budżetowej na 2026 r. dochód z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych prognozuje się na poziomie 20,1 mld zł, z czego 15,1 mld zł ma trafić do budżetu.

Jak wynika z rozliczenia środków EU ETS za 2024 r., jedną z pozycji, która pochłonęła najwięcej, jest program wsparcia zadań zarządców infrastruktury kolejowej. Pieniądze trafiły na modernizację infrastruktury kolejowej. I tak w ramach rządowego programu wsparcia zadań zarządców infrastruktury kolejowej, w tym w zakresie utrzymania i remontów do 2028 r. rozliczono aż 3,85 mld zł. Kolejne pozycje związane z transportem to dofinansowanie kolejowych, pasażerskich przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych w formie dotacji z budżetu państwa (1,88 mld zł), wsparcie wynikające z zastosowania obniżonej stawki VAT w przypadku biletów autobusowych i kolejowych (1,6 mld zł), fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (844 mln zł), ulgi autobusowe (961 mln zł), ulgi kolejowe (999 mln zł).

Na drugim biegunie jest energetyka. Jak wynika z udostępnionych przez spółki energetyczne danych w ostatnich blisko 15 latach, tylko te największe z nich wydały kilkaset miliardów złotych na zakup uprawnień do emisji CO2 (EUA), dzięki czemu mogły produkować energię czy paliwa, emitując CO2 pochodzące ze spalania surowców kopalnych. Najwięcej, bo 96,3 mld zł (licząc także pierwsze sześć miesięcy 2025 r.) na zakup uprawnień do emisji CO2 wydała Polska Grupa Energetyczna. Trzeba jednak pamiętać, że same spółki także mogą handlować uprawnieniami. W ciągu ostatnich blisko 15 lat ta Grupa dokonała również sprzedaży uprawnień w wysokości 7,8 mld zł. Saldo zakupu i sprzedaży wszystkich uprawnień do emisji we wskazanym okresie wynosi 89,2 mld zł.

Czym jest EU ETS?

System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (European Union Emissions Trading System, w skrócie EU ETS) jest głównym unijnym narzędziem przeciwdziałania globalnemu ociepleniu. System został ustanowiony w 2005 r. w celu wspierania zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w sposób efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo.

Reguluje on ok. 40 proc. całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE i obejmuje m.in. ok. 10 tys. elektrowni i zakładów produkcyjnych. Domyślnym sposobem dystrybucji uprawnień emisyjnych od 2013 r. są aukcje, na których przedsiębiorstwa kupują prawo do emisji do atmosfery pewnego ekwiwalentu CO2. Liczba uprawnień darmowych oraz przeznaczonych do sprzedaży aukcyjnej jest stopniowo zmniejszana, aby zachęcać biznes do zmniejszania emisji.

W ciągu ostatnich kilku tygodni doszło do narastających dyskusji w UE nad kluczowym instrumentem polityki klimatycznej Unii Europejskiej: systemem handlu emisjami (ETS). Według think tanku Breugel, jakiekolwiek osłabienie systemu handlu uprawnieniami do emisji nie uratowałoby europejskiego przemysłu, a byłoby raczej ciosem zarówno dla stabilności fiskalnej, jak i długoterminowej odporności gospodarczej. – Błędnym jest przekonanie, że system ETS powoduje wyższe koszty energii elektrycznej. Gaz ziemny – a nie cena węgla – jest dominującym czynnikiem ustalania krańcowych cen energii elektrycznej. Jedynym zrównoważonym sposobem obniżenia kosztów energii elektrycznej jest zmniejszenie liczby godzin, w których gaz ustala cenę krańcową. Wiąże się to z przyspieszeniem wdrażania odnawialnych źródeł energii – wskazuje ośrodek. Analitycy uważają, że jakiekolwiek rozwodnienie systemu ETS zakłóciłoby zaufanie do systemu, odstraszyło prywatne inwestycje i przedłużyłoby zależność od kosztownego i geopolitycznie ryzykownego gazu importowanego.

Debata dotycząca wpływu ETS na ceny energii będzie kontynuowana, kiedy przywódcy UE zbiorą się na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 19–20 marca w Brukseli w celu omówienia przyszłości konkurencyjności europejskich gospodarek.