Polskie łupki: stan przed zapaścią

Od ponad roku trwa proces „podskórny" przeganiania większych prywatnych firm z Polski. Być może niektóre z nich wrócą w przyszłości, w odpowiednim partnerstwie, co będzie rezultatem rozszerzenia działalności w Rosji (o czym pod koniec artykułu). Jeżeli tak się stanie, wtedy raczej nie będą miały tych kłopotów, z którymi muszą się obecnie zmagać.

Wiele wskazuje na to, iż w międzyczasie Polska stanie się producentem gazu z łupków i rząd będzie mógł ogłosić „sukces". Tylko sama produkcja z kilku czy kilkunastu odwiertów sukcesem żadnym nie będzie. Jej wielkość nie będzie miała znaczenia dla polskiego rynku. Będzie to część tej samej strategii, która obecnie jest realizowana w obszarze poszukiwania i wydobycia gazu konwencjonalnego: wydobywać na tyle dużo, aby tanim polskim gazem subsydiować w maksymalny sposób drogi rosyjski gaz, ale nie na tyle dużo, aby zagrozić dominującej pozycji Rosji na polskim rynku. Bo to nie z obiektywnych ograniczeń, ani też nie przez przypadek, produkcja gazu ziemnego w Polsce jest na poziomie około połowy importu z Rosji, ale w celu transferowania kilku miliardów dolarów rocznie z Polski do Rosji.

Nie wiadomo czy gaz w łupkach, który jest w Polsce, jest wydobywalny w sensie nie tylko technicznym, ale przede wszystkim ekonomicznym

Wydobycie gazu z łupków przez polskie firmy nic w tej sprawie nie zmieni. Będzie natomiast kolejną fantastyczną zasłoną dymną. „Polska, pierwszy kraj poza kontynentem amerykańskim produkującym gaz z łupków na skalę przemysłową" – czyż nie brzmi to dumnie? Ale z tego nic pozytywnego dla Polski nie będzie wynikać, podobnie jak nic pozytywnego nie wynika z tego, że poszukiwanie i wydobycie ropy i gazu zaczęło się w Polsce ponad 150 lat temu.

Systemowa miażdżyca

Zaczęło się od masowego udzielenia licencji na poszukiwanie bardzo wielu firmom. Praktycznie nie ma już w Polsce obszaru mającego perspektywiczność, na który nie przydzielono licencji na poszukiwanie gazu w łupkach. Dla laika może wyglądać to dobrze: wiele firm, wiele licencji, czyli konkurencja. Ta sytuacja jest jednak wbrew podstawowym zasadom zarządzania ryzykiem w branży poszukiwania i wydobycia węglowodorów (i w ogóle bogactw naturalnych).

Otóż wymogiem jest, że wszystkie firmy w Polsce muszą być traktowane równo. Wszystkie firmy, którym przydzielono dotychczas licencje, na bardzo wczesnym etapie poszukiwawczym, będą musiały być objęte takimi samymi zasadami opodatkowania w przypadku produkcji gazu z łupków. A ponieważ jest to bardzo wczesny etap poszukiwawczy nie wiadomo, czy gaz w łupkach, który jest w Polsce, jest wydobywalny w sensie nie tylko technicznym, ale przede wszystkim ekonomicznym. To także zależy od bezpośredniego otoczenia rynkowego, sytuacji strategicznej w Europie, stanu gospodarek itd. Ten najwcześniejszy etap, nazywany „greenfield", jest skrajnie ryzykowny dla firm prywatnych.

Zatem, aby jakakolwiek prywatna firma podjęła się bardzo ryzykownego poszukiwania gazu w łupkach na najwcześniejszym etapie musi mieć perspektywę bardzo dobrych warunków podatkowych, aby potencjalną nagrodą za poniesione ekstremalnie wysokie ryzyko był wysoki zwrot na inwestycji. To jest biznesowy elementarz. Ponieważ jednak wszystkie polskie obszary perspektywiczne w zasoby gazu w łupkach przydzielono już firmom, zatem wszystkie firmy musiałyby uzyskać tak samo atrakcyjne warunki. A to w całości doprowadziłoby do bardzo niskich przychodów państwa z wydobycia gazu z łupków. Bo o ile państwo może sobie pozwolić, aby kilka licencji przydzielić na bardzo dogodnych warunkach dla tych, którzy pierwsi poniosą bardzo wysokie ryzyko w wykazaniu zasobów gazu w łupkach, to jednak tych samych zasad nie może oferować na wszystkich licencjach. Warto dodać, że przydzielenie wspomnianych kilku licencji powinno się odbyć w drodze przetargu, aby zmaksymalizować zobowiązania inwestycyjne i pobór danin. I na tej zasadzie, przetarg po przetargu, państwo powinno przydzielać po kolejnych kilka licencji, w miarę jak obszary są rozwijane, ryzyko spada i w ten sposób państwo maksymalizuje swoje przychody, natomiast inwestorzy minimalizują swoje ryzyko.

W obecnej sytuacji prywatne firmy inwestować nie będą. Przy wysokim podatku jest to po prostu nieopłacalne, natomiast na zbyt niski podatek dla wszystkich rząd się zgodzić nie może. A nawet gdyby się zgodził, to i tak nie byłby w tym wiarygodny. Gdyby w przyszłości firmy zaczęły przynosić wysokie zyski, z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że przyszły rząd pod presją opinii publicznej musiałby podatki podnieść. A to uderzyłoby w te firmy, które poniosły największe ryzyko, inwestując na samym początku, wywracając ich rachunek ekonomiczny. Zatem żadna z prywatnych firm na takie ryzyko wystawić się nie chce.

Co więcej, system opodatkowania wydobycia węglowodorów w Polsce jest perwersyjny. O ile podatek od wydobywanych konwencjonalnych węglowodorów, które są świetnie rozpoznane i łatwe w eksploatacji, jest znacząco zbyt niski, o tyle ten sam poziom opodatkowania wcale nie jest zbyt korzystny, aby stosować go wobec tych, którzy jako pierwsi ponoszą gigantyczne ryzyko poszukiwawcze gazu w łupkach. A rząd proponuje podnieść ten podatek. Dlatego prywatne firmy czekają wzajemnie na siebie, bo każda chce minimalizować swoje ryzyko kosztem innej. Czekają także na rząd, by rozwiązał ten gordyjski węzeł. Z tym że jest to oczekiwanie niczym na Godota, bo w obecnej sytuacji przydzielenia prawie wszystkich licencji na poszukiwanie gazu w łupkach w Polsce, rozwiązania po prostu nie ma. Po obu stronach, rządowej i firm prywatnych, frustracja nabrzmiewa.

Jedyne firmy, których ta analiza czynników ryzyka nie dotyczy, to firmy będące pod kontrolą państwa. Jeżeli rząd zrobi cokolwiek, co uderzyłoby w ich interesy, to będzie, jako właściciel, sam sobie winny. Dlatego to nie spędza snu z powiek ich zarządom. Tego komfortu nie mają natomiast zarządy firm prywatnych.

Rozwiązać gordyjski węzeł

Aby przełamać ten pat inwestycyjny, należy zmienić gruntownie sytuację, doprowadzić do takiej, jak gdyby udzielono tylko do dziesięciu licencji na bardzo preferencyjnych warunkach finansowych, niemniej zmaksymalizowanych z punktu widzenia podatnika poprzez zastosowanie metody przetargu.

Pomimo iż ponad sto licencji jest przyznanych, można to osiągnąć poprzez użycie rynkowych mechanizmów zarządzania ryzykiem, bez naruszania praw nabytych i innych. Np. rząd mógłby ogłosić przetarg dla firm, które już mają przydzielone licencje poszukiwawcze na „dobro rzadkie" w postaci 10 zwiększonych odpisów podatkowych (np. na o 200 proc.), wraz z bardzo niską stawką podatkową (np. 10 proc. na 10 lat) w połączeniu z licencją na wydobycie. Jeden odpis można byłoby zastosować do jednej licencji, a wygrywałaby ta firma (na swoją licencję), która zaoferowałaby najlepsze zobowiązania inwestycyjne. Czyli dokładnie to, o co rządowi chodzi. Do tych warunków rząd mógłby jeszcze dołączyć kolejne, które doprowadziłyby do konkurencyjności w branży, przywracając jednocześnie strategiczną kontrolę państwa. Np. że firma akceptowałaby zejście do poziomu 51 proc. udziału tak, aby rząd mógł przydzielić pewne udziały w tych licencjach proponowanej firmie NOKE (po zdefiniowaniu jej roli) oraz innym firmom, które co prawda złożyły dobre oferty na swoich licencjach, ale przegrały. Doprowadziłoby to do konkurencji między firmami, ale i do współpracy, wymiany know-how na licencjach objętych zwiększonym odpisem podatkowym. Nie przegoniłoby to inwestorów, ale zobowiązałoby to ich do inwestycji, skoncentrowało ich działalność na kilku licencjach i rozłożyło ich ryzyko.

Co z pozostałymi licencjami? Nic. Ich właściciele będą mogli nadal działać jak dotychczas z wszelkimi nabytymi prawami. Mieli też szansę nabyć na nie zwiększone odpisy podatkowe, gdyby dali odpowiednio wysokie oferty. W tej sytuacji kompetentny doradca podatkowy stwierdzi, że jest wielce prawdopodobne, iż w dłuższej perspektywie rząd poprzez ogólny system podatkowy uczyni licencje nieobjęte zwiększonym odpisem nieopłacalnymi. Zatem jakiekolwiek inwestycje w nie będą zbyt ryzykowne. Wtedy firmy same będą starały się je zwrócić. Rząd przyjmowałby je z powrotem, aby w przyszłości przydzielić je ponownie na nowych zasadach w drodze przetargu. Zwracając licencje, firmy nie mogą mieć roszczeń, bo nie da się ich mieć z powodu własnych obaw.

Gdyby do takiej sytuacji doszło na polskim rynku, pozostałyby tylko te firmy, które rzeczywiście są przygotowane na inwestycje w poszukiwania i wydobycie gazu z łupków. Co więcej, premiowałoby to te, które już dokonały największych badań, ponieważ one w sposób racjonalny, mając najlepiej rozpoznaną sytuację, byłyby w stanie dawać najwyższe zobowiązania.

Gdyby wyniki prac na tych dziesięciu licencjach były znane, rząd przydzielałby kolejne licencje (np. w ilościach po 10) w kolejnych przetargach. Oczywiście jeżeli wyniki prac byłyby pozytywne, tzn. gaz w łupkach okazywałby się opłacalny do wydobycia, kolejne rundy kończyłyby się coraz korzystniejszymi wynikami zobowiązań podatkowych. W ten oto sposób, wykorzystując mechanizmy konkurencyjne między firmami, państwo maksymalizowałoby przychody podatkowe w długim terminie, jednocześnie pozwalając zarządzać firmom swoim ryzykiem według ich własnych zasad na kolejnych etapach rozwoju poszukiwania.

Być może wygląda to na skomplikowane rozwiązanie. Jednak w branży poszukiwania bogactw naturalnych nie ma prostych rozwiązań dotyczących działalności prywatnych firm. W przypadku firm państwowych jest inaczej, ponieważ państwo jest ustawodawcą, regulatorem, poborcą podatkowym i jednocześnie właścicielem.

Gra końcowa

Niestety, brak jest zainteresowania rozwiązaniami w oparciu o logikę wolnorynkową. Zagrażałyby one bowiem status quo na rynku gazu w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej. Prowadziłyby także do zmian strukturalnych w rodzimej branży naftowo-gazowej. Czy zatem można oczekiwać, że rząd pochyli się nad rozwiązaniami mającymi obecną sytuację zmieniać? Czym innym są działania deklaratywne, takie jak zapewnianie o konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego i o budowaniu „drugiej Norwegii", a czym innym konkretne działania mające do tego doprowadzić.