ETS finansuje transformację, ale uderza w przemysł. Bruksela szykuje nowe rozdanie

Budowa elektrowni jądrowej, Centralny Port Komunikacyjny czy powstanie polskiego samochodu elektrycznego – to tylko część inwestycji, które zostały wsparte środkami ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. W tle trwa walka o przyszłość ETS, w tym polskiego przemysłu.

Jak wynika z informacji Ministerstwa Klimatu i Środowiska, do których dotarła „Rzeczpospolita”, w 2025 r. z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych osiągnięto łączny dochód w wysokości 16,1 mld zł. Środki jednak mogłyby być lepiej wydatkowane. System EU ETS to także koszty dla polskiego przemysłu. W 2025 r. cztery największe spółki energetyczne w Polsce (Orlen, PGE, Enea i Tauron) zapłaciły za uprawnienia blisko 31 mld zł. W Brukseli trwa walka, aby to obciążenie zmniejszyć. 

Miliardy trafią do budżetu

Z kwoty ponad 16 mld zł 13,2 mld zł trafiło do budżetu państwa, 2,92 mld zł na Fundusz Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji (rekompensaty dla branży energochłonnej za zbyt wysokie ceny energii i gazu), a 6,8 mln zł trafiło na funkcjonowanie Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami. Te wydatki wynikają z zapisów ustawy o EU ETS. Dotychczas w latach 2013–2025 Polska sprzedała uprawnienia do emisji w ramach systemu EU ETS za 139,5 mld zł.

Szacunkowe przychody ze sprzedaży uprawnień w 2026 r. wynoszą ok. 20,5 mld zł, zaś w 2027 r. szacowane są na ok. 18,4 mld zł.

W poprzednich latach 50 proc. środków, które trafiały do budżetu, miało być rozliczane na cele środowiskowe i klimatyczne. Pozostałe przepadały w budżecie na inne cele. Jednak ze względu na zmiany w dyrektywie od 5 czerwca 2023 r. stosuje się odmienne zasady w porównaniu z latami ubiegłymi. Od tego dnia państwa członkowskie są zobowiązane do wykorzystywania 100 proc. dochodów uzyskanych z aukcji uprawnień do emisji (lub ich równowartości). Oznacza to, że obecnie trzeba rozliczać pełną równowartość przychodów z EU ETS na cele przewidziane w dyrektywie ETS, a dotyczą one szeroko pojętej transformacji i ograniczania emisji.

Atom dostał najwięcej

Jak wynika z podsumowania 2025 r., wydatki z budżetu, które rozliczono w ramach przychodów z EU ETS trafiły m.in. na realizację programu jądrowego, projektu Centralnego Portu Komunikacyjnego, Krajowego Programu Kolejowego oraz na dofinansowanie przewozów kolejowych czy wsparcie spółki Electromobility Poland odpowiedzialnej za realizację polskiego samochodu elektrycznego. Przyjrzymy się pozycjom, przy których kwoty są najwyższe.

Najwięcej, bo 4,6 mld zł trafiło na dokapitalizowanie w formie nieodpłatnego przekazania skarbowych papierów wartościowych  spółce Polskie Elektrownie Jądrowe realizującej program budowy pierwszej elektrowni jądrowej w kraju. PEJ potrzebuje środków, ponieważ pierwsze prace na terenie przyszłej budowy i zamówienia już ruszyły. Dalej 2,9 mld zł trafiło na system rekompensaty kosztów pośrednich dla sektorów i podsektorów energochłonnych. W ramach środków z ETS rozliczono także dofinansowanie kolejowych pasażerskich przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych w formie dotacji z budżetu państwa rzędu 2,37 mld zł. Na liście jest także wsparcie wynikające z zastosowania obniżonej stawki VAT w przypadku biletów autobusowych i kolejowych (1,78 mld zł). Są też obligacje skarbowe przekazane PKP PLK na Krajowy Program Kolejowy (1,2 mld zł), obligacje skarbowe przekazane spółce CPK na komponent kolejowy (1,13 mld zł), fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (1 mld zł), dokapitalizowanie poprzez nieodpłatne przekazanie skarbowych papierów wartościowych spółce Electromobility Poland (800 mln zł), wsparcie realizacji programu „Mój Prąd” rzędu 641 mln zł, czy wreszcie koszty systemu wsparcia dla odnawialnych źródeł energii, na pokrycie ujemnego salda OZE (491 mln zł).

Miliardy, które trafiły na wymienione inwestycje, są zgodne z dyrektywą ETS, niemniej zdaniem ekspertów mogłyby być one lepiej wydatkowane. Od lat mówi się o powołaniu funduszu transformacji energetyki, który pomógłby lepiej planować i zarządzać środkami z ETS.  – O ile dokapitalizowanie projektu elektrowni jądrowej, rozwoju kolei czy promocja transportu zbiorowego sprzyjają redukcji emisji, działania te nie wspierają przedsiębiorstw, które teraz ponoszą koszty CO2 – mówi Tobiasz Adamczewski, wiceprezes Forum Energii. Jak dodaje, także ciepłownictwo wymaga dużych nakładów inwestycyjnych. – Bez wsparcia, koszty te poniosą odbiorcy końcowi. Potrzebne są też zachęty do tego, by przemysł się elektryfikował, ograniczając ekspozycję na importowany gaz ziemny. Sam proces powołania funduszu transformacji mógłby wyłonić luki finansowe i ułożyć priorytety wymaganych interwencji – wskazuje Adamczewski.

Ile środków z EU ETS będzie w kolejnych latach? Wpływy z EU ETS do budżetu będą zależały przede wszystkim od liczby uprawnień sprzedawanych przez Polskę na aukcjach oraz od ich ceny. W kolejnych latach całkowita podaż uprawnień będzie malała, zwłaszcza po 2030 r., co może wywierać presję na wzrost cen. – Sam fakt, że maleje liczba uprawnień dostępnych na aukcjach, nie przesądza jeszcze o spadku wpływów do budżetu. Prognozy rynkowe wskazują, że wyższe ceny powinny zrekompensować mniejszy wolumen. W rezultacie nominalne przychody mogą być w najbliższych latach znacząco wyższe niż obecnie, choć trzeba liczyć się ze znacznymi wahaniami między poszczególnymi latami – mówi Robert Jeszke, wicedyrektor IOŚ-PIB ds. zarządzania emisjami, kierownik KOBIZE.

Walka o kształt reformy ETS i własne interesy 

Przyszła wielkość puli uprawnień aukcyjnych, skala bezpłatnego przydziału oraz sytuacja cenowa będą zależały m.in. od trwających negocjacji nad reformą ETS. Rozstrzygnięcia w tych sprawach mogą mieć istotny wpływ na konkurencyjność europejskiego przemysłu w najbliższych latach. Wewnątrz unijnych instytucji narasta niespójność w podejściu do reformy systemu handlu emisjami. Z jednej strony Komisja Europejska i Rada UE opowiadają się za wstrzymaniem trwałego kasowania uprawnień z rezerwy stabilności rynkowej (MSR). Z drugiej strony Parlament Europejski, choć proponuje podniesienie jej progu z 400 mln do 650 mln uprawnień, chce utrzymać mechanizm inwalidacji, likwidując tym samym bufor bezpieczeństwa potrzebny do zarządzania ew. ryzykami presji cenowych w przyszłości.

W ramach reformy systemu, Komisja Europejska i Rada UE uzgodniły wstrzymanie mechanizmu trwałego unieważniania (inwalidacji) nadwyżkowych uprawnień do emisji zgromadzonych w rezerwie MSR, a Rada UE poparła ten kierunek w swoim mandacie negocjacyjnym. Celem było stworzenie „poduszki bezpieczeństwa” – strategicznego bufora, czyli dodatkowej puli uprawnień, które w przyszłości mogłyby ponownie trafić na rynek w sytuacji istotnego zmniejszenia się liczby uprawnień znajdujących się w obrocie. Umożliwiłoby to zwiększenie podaży EUA w okresach napięć rynkowych, ograniczając ryzyko gwałtownych wzrostów cen oraz nadmiernej zmienności na rynku.

Parlament Europejski zajął odmienne stanowisko i opowiedział się za utrzymaniem kasowania uprawnień zgromadzonych powyżej poziomu 650 mln. – Choć podniesienie progu z 400 mln do 650 mln uprawnień oznacza powiększenie bufora w stosunku do obecnych zasad, utrzymanie inwalidacji nadal ogranicza możliwość wykorzystania tego zasobu w perspektywie długoterminowej, zwłaszcza po 2040 r., gdy presja cenowa może rosnąć. W efekcie system zachowuje mniejszą elastyczność i zdolność do reakcji na przyszłe kryzysy lub opóźnienia w dostępie do nowych technologii energetycznych. Trwale likwidujemy część zasobu (bufora bezpieczeństwa), który powstał dzięki wcześniejszym, szybszym redukcjom emisji i mógłby służyć jako zabezpieczenie całego procesu. Tego zasobu nie można później odtworzyć bez ponownej ingerencji legislacyjnej – mówi Jeszke.

Z drugiej strony, jak dodaje, już teraz widać potrzebę zwiększenia wsparcia dla przemysłu energochłonnego. W ramach równoległych prac nad reformą ETS instytucje unijne poszukują dodatkowych uprawnień, które można przeznaczyć na bezpłatny przydział i ochronę konkurencyjności przemysłu energochłonnego. – W tym miejscu niespójność staje się szczególnie widoczna. Z jednej strony trwale usuwa się uprawnienia z MSR, ograniczając zasób mogący służyć stabilizacji rynku w przyszłości. Z drugiej strony, w tym samym czasie poszukuje się dodatkowych uprawnień, aby zwiększyć wsparcie dla przemysłu. Pokazuje to, jak istotne jest spojrzenie na podaż uprawnień w EU ETS w sposób całościowy i uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji nie tylko ich bieżących skutków, lecz także przyszłych potrzeb systemu – wskazuje ekspert. 

Ta rywalizacja dot. ETS pokazuje, że chodzić może o zdobycie przewag w UE. Część krajów, które mają już dostęp do zero i niskoemisyjnych technologii, aby je nadal rozwijać potrzebuje jednak wysokich cen uprawnień do emisji CO2, aby te technologie były konkurencyjne. Krajom takim jak Polska, które chcą chronić swój przemysł, zależy na utrzymaniu jak najniższych cen uprawnień do emisji CO2, co pozwala być dłużej konkurencyjnym.