Nowe wyzwanie środowiskowe dla obiektów energetycznych

Konkluzja BAT, czyli koncepcja najlepszych dostępnych technik zakłada, że europejskie instalacje przemysłowe będą niejako z urzędu mobilizowane do nieustannego ulepszania się w zakresie ograniczania wpływu na środowisko, wraz z postępem techniki i upowszechnianiem się nowych rozwiązań. Dotyczy to też polskich firm.

Niecałe trzy lata temu weszły w życie w Polsce nowe przepisy o emisjach przemysłowych, będące pochodną unijnych regulacji środowiskowych, które dały się szczególnie we znaki sektorowi energetyki zawodowej. Mowa tu o dyrektywie 2010/75 o emisjach przemysłowych (w skrócie: IED), której wdrożenie do krajowego porządku prawnego wymagało istotnego zaostrzenia norm w zakresie emisji do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania, co też nastąpiło 1 stycznia 2016 r. W przypadku wielu instalacji udało się odroczyć ten moment, na co pozwoliły mechanizmy elastyczne przewidziane w samej Dyrektywie. Niemniej, konieczność wcześniejszego czy późniejszego dostosowania instalacji do nowych przepisów stała się faktem dla całego sektora energetyki zawodowej.

Dzień 17 sierpnia 2017 r. otworzył zaś kolejny etap w procesie wdrażania ambitnych celów środowiskowych, jakie postawiła europejskiemu przemysłowi wspomniana dyrektywa IED. Tego dnia bowiem opublikowano akt prawa unijnego w postaci Decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.

Konkluzje BAT – w których nazwie zawarta jest jedna z kluczowych instytucji unijnych regulacji o emisjach przemysłowych – tj. koncepcja najlepszych dostępnych technik (ang. BAT – best available techniques) stanowi dosyć oryginalne rozwiązanie legislacyjne stworzone na podstawie wspomnianej Dyrektywy IED. Oto bowiem akt prawa unijnego, w postaci decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej mającej bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich, wprost kształtuje dopuszczalne wielkości emisji z instalacji przemysłowych funkcjonujących na terenie państw członkowskich. Jakkolwiek w chwili obecnej uwagę opinii publicznej przykuwają konkluzje BAT adresowane do dużej energetyki, trzeba pamiętać, że w odniesieniu do kilku kluczowych sektorów przemysłu - dość wskazać jako przykład hutnictwo - takie Konkluzje BAT obowiązują już od kilku lat. Idea, jaka stała za stworzeniem mechanizmu Konkluzji BAT zakładała, że poprzez ich scentralizowane przyjmowanie i cykliczne rewidowanie przez instytucje unijne, europejskie instalacje przemysłowe będą niejako z urzędu mobilizowane do nieustannego ulepszania się w zakresie ograniczania wpływu na środowisko, wraz z postępem techniki i upowszechnianiem się nowych rozwiązań >patrz ramka.

Poziomy emisji – najlepsze techniki

Sednem Konkluzji BAT są tak zwane poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami (ang. BAT-AEL) ustalone głównie w oparciu o wspomniane wyżej dane z instalacji wzorcowych. Opisują one poziom emisji zanieczyszczeń z instalacji do środowiska w danym zakresie (np. stężenie zanieczyszczeń w ściekach czy gazach odlotowych emitowanych do atmosfery). To właśnie sprostanie BAT-AEL określonym w nowo opublikowanych Konkluzjach BAT stanowić będzie dla energetyki największe wyzwanie. Jak bowiem nie trudno się domyślić, ustalono je na poziomie nieraz znacznie ambitniejszym, niż wymogi emisyjne określone wyjściowo przez dyrektywę IED, które weszły w życie z początkiem 2016 r. Co więcej, w przypadku energetyki, oprócz ograniczeń w emisji substancji i gazów już objętych dotychczasowymi regulacjami, takich jak tlenki azotu, dwutlenek siarki czy pył, pojawiły się normy emisyjne dla rtęci, chlorowodoru, fluorowodoru i amoniaku, których emisja nie była dotąd ograniczana.

Nie tylko sam zakres i wysokość poszczególnych BAT-AEL stanowią wyzwanie dla sektora. Problematyczny może być również sposób określenia BAT-AEL w Konkluzjach BAT, które zazwyczaj opisywane są w formie przedziału, nie zaś pojedynczej wartości. To może budzić wątpliwości zarówno u prowadzących instalacje, jak i samych organów ochrony środowiska, które mogą zechcieć stosować różne wartości w ramach tych „widełek". Polski ustawodawca starał się ten dylemat rozstrzygnąć wprowadzając do ogólnych przepisów o emisjach z instalacji definicję granicznej wielkości emisyjnej określającej warunki emisji z instalacji, która z założenia wyznaczana jest przez górną wartość przedziału BAT-AEL. Mimo to, nadal nie brakuje wątpliwości interpretacyjnych związanych ze sposobem określania wyjątków i modyfikacji poszczególnych BAT-AEL, jakie znaleźć można w tekście Konkluzji BAT dla energetyki.

Obowiązek monitorowania

Konkluzje BAT wiążą instalacje przemysłowe również w zakresie obowiązków dotyczących monitorowania emisji do środowiska określając zakres i częstotliwość monitoringu poszczególnych substancji i parametrów. W kontekście energetyki szczególnie dużo mówi się o obowiązku monitorowania emisji rtęci do powietrza przy spalaniu węgla. Również zresztą i w tym obszarze nie zabrakło enigmatycznych postanowień Konkluzji BAT określających wyjątki od zasad ogólnych, które już wzbudzają szereg pytań po stronie sektora.

Czego brakuje

Niemniej istotne jest jednak to, czego w Konkluzjach BAT brakuje, a co stanowi zagadnienie kluczowe z perspektywy możliwości ich właściwego interpretowania i stosowania w praktyce. W tym obszarze można sporządzić całą listę kwestii, które wymagają interwencji ustawodawcy lub chociaż wskazówek, jak należy dane zagadnienie rozstrzygać w przypadku braku wyraźnej podstawy prawnej. Pierwszym z nasuwających się przykładów jest kwestia ustalania dopuszczalnej wielkości emisji przy źródle wielopaliwowym - Konkluzje BAT dla energetyki skupiają się na określeniu BAT-AEL dla poszczególnych rodzajów paliw, zupełnie pomijając przypadki, w których do jednego komina odprowadzane są gazy odlotowe z dwóch różnych kotłów - np. biomasowego i węglowego objętych odrębnymi BAT-AEL.

Niepewność pomiarowa

Podobnie jest w przypadku zasad określania i interpretowania niepewności pomiarowej, które na tle aktualnie obowiązujących regulacji o emisjach przemysłowych - póki co - są względnie korzystne dla prowadzących instalacje, ponieważ niepewność pomiarową odejmuje się od danych z pomiaru niejako „z urzędu" zaniżając wynik. W Konkluzjach BAT nie ma zaś praktycznie słowa na ten temat czy i jak oceniać wyniki monitoringu emisji z instalacji w kontekście niepewności pomiarowej, co może oznaczać, iż dane na temat emisji z instalacji na potrzeby oceny spełnienia BAT-AEL będą teraz interpretowane w dużo surowszy sposób, niż dotychczas.

Również w kwestii interpretowania przekroczeń BAT-AEL próżno szukać w Konkluzjach BAT rozwiązań analogicznych do tych stosowanych w odniesieniu do standardów emisyjnych, ustalających przy ilu jednorazowych przekroczeniach uznaje się, że dana instalacja przestaje spełniać normy emisji. Czy oznacza to, że każde chwilowe przekroczenie BAT-AEL przez instalację będzie uznawane za naruszenie przepisów o ochronie środowiska?

Wszystkich tych rozwiązań zabrakło w Konkluzjach BAT dla dużych instalacji energetycznego spalania, a literalne brzmienie aktualnych regulacji krajowych nie pozwala na ich oczywiste stosowanie do Konkluzji BAT.

Zbigniew Kozłowski, adwokat w K&L Gates

Miłosz Tomasik, radca prawny senior associate w K&L Gates

Cztery lata albo odstępstwo

Od momentu opublikowania Konkluzji BAT instalacje z sektora, którego akt ten dotyczy, mają maksymalnie cztery lata na dostosowanie się do nowych wymogów. Tak też jest w przypadku tytułowych Konkluzji BAT adresowanych do dużych instalacji spalania paliw. Właściwe organy ochrony środowiska będą musiały zweryfikować stan prawny poszczególnych instalacji i – tam gdzie to będzie konieczne – wezwać prowadzących instalacje do ich dostosowania do nowych wymogów w terminie najwyżej czterech lat, zmieniając posiadane pozwolenia zintegrowane określające warunki emisji do środowiska.

Cztery lata to wcale nie jest dużo, zważywszy, że średni czas rozpoznania wniosku o wydanie lub zmianę pozwolenia zintegrowanego na funkcjonowanie dużej instalacji przemysłowej wynosi przeszło pół roku. Oszacowanie to nie uwzględnia ponadto aktywności organizacji ekologicznych, które mają prawo do włączenia się do niektórych postępowań w sprawie pozwolenia zintegrowanego i zaskarżenia takiej decyzji. Takiej aktywności należy się zaś w szczególności spodziewać w sprawach, w których organy ochrony środowiska godzić się będą na udzielenie danej instalacji odstępstwa od BAT-AEL (podążając zaś za językiem polskiej ustawy – granicznej wielkości emisyjnej). Możliwe jest bowiem zwolnienie danej instalacji z obowiązku dostosowywania się do BAT-AEL w przypadku, gdy będzie to uzasadnione szczególnymi okolicznościami takimi jak względy technologiczne lub położenie geograficzne oraz – co najważniejsze – koszty związane z przestrzeganiem BAT-AEL będą nieproporcjonalnie wyższe od korzyści dla środowiska.

Niewątpliwie przynajmniej dla części instalacji w sektorze energetyki odstępstwo będzie rozwiąza- niem pozwalającym na rozłożenie w czasie kosztów dostosowania do nowych surowych wymagań emisyjnych albo wręcz sposobem na przetrwanie po upływie terminu na wdrożenie Konkluzji BAT. Może się jednak okazać, że część z takich instalacji nie spełni kryteriów uzasadniających udzielenie im odstępstwa. W takiej sytuacji, pozostanie im jedynie podjęcie jak najszybszych wysiłków inwestycyjnych celem dostosowania instalacji do nowych wymogów lub wyłączenie.

Opublikowanie Konkluzji BAT dla energetyki rozpoczyna wyścig z czasem, którego wcale nie ma tak wiele, a w którym to wyścigu stawką jest należyte i możliwie nieprzesadnie kosztowne dostosowanie krajowej energetyki do nowych wymogów środowiskowych. Ponadto, publikacja omawianych Konkluzji BAT ujawniła szereg wątpliwości interpretacyjnych i wręcz ewidentnych luk w prawie. Wydaje się zatem, że emisje przemysłowe ponownie staną się w najbliższym czasie jednym z kluczowych tematów w dyskusji o wyzwaniach z zakresu ochrony środowiska, z jakimi mierzy się polska gospodarka. ?

Jak powstają konkluzje

Obiektywizm i realność wymagań stawianych instalacjom przez Konkluzje BAT gwarantować ma proces ich opracowywania. Konkluzje BAT powstają bowiem jako owoc prac grona ekspertów z całej Europy, skupionych w ramach tzw. Technicznej Grupy Roboczej opracowującej wspólnie podsumowanie najlepszych dostępnych technik z danej branży. Punktem wyjścia przy opracowywaniu Konkluzji BAT wraz z pozostałą – niewiążącą – częścią dokumentacji opisującą w szerszym zakresie najlepszą dostępną technikę (zwaną dokumentem referencyjnym – BREF) są dane zebrane z instalacji przemysłowych uznanych za wzorcowe dla danego sektora (ang. well-performing plants). Dane te mają dawać obraz tego, jaki poziom emisji do środowiska z instalacji da się osiągnąć stosując dostępne w określonej branży rozwiązania techniczne.