Raport NIK potwierdza: przychody z opłat CO2 wydatkowano źle

Według Najwyższej Izby Kontroli, gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień EU ETS było zgodne z przepisami, ale nie chroniło w sposób wystarczający interesów budżetu państwa oraz powiązania poniesionych wydatków z redukcją emisji CO2.

W latach 2013-2023 (do 30 maja) dochody ze sprzedaży uprawnień wyniosły blisko 94 mld zł, z czego jedynie niecałe 1,3 proc. przekazano bezpośrednio na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami – po to, aby w przyszłości nie trzeba było pozwoleń kupować.

Foto: Paweł Krupecki

Cel kontroli

Celem kontroli było zbadanie, czy gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień do emisji na aukcjach w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przyczyniło się do redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce oraz czy gospodarowanie tymi środkami było prawidłowe. Kontrolą objęto działania Ministerstwa Klimatu i Środowiska, Ministerstwa Rozwoju i Technologii, Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 12 czerwca 2023 r.

Czytaj więcej

Co2

Przejadamy mniej środków na zieloną transformację. Ale kluczowy fundusz utknął

Coraz więcej środków ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 trafia na potrzeby związane z transform...

Środki nie trafiały na redukcję emisji

– System gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS w Polsce został zorganizowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90 proc. uzyskanych środków – informuje NIK.

Wynikało to przede wszystkim z faktu, że ponad 63 proc. uzyskanych dochodów trafiało do budżetu państwa, w którym obowiązywała – jak wyjaśnia NIK – zasada jedności budżetowej – bez koncepcji wykorzystania tych środków, a prawie 25 proc. dochodów przekazano do funduszy pozabudżetowych, niezobowiązanych do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej.

Czym jest EU ETS?

System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (European Union Emissions Trading System, w skrócie EU ETS) jest głównym unijnym narzędziem przeciwdziałania globalnemu ociepleniu. System został ustanowiony w 2005 r. w celu wspierania zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w sposób efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo. Reguluje ok. 40 proc. całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE i obejmuje m.in. ok. 10 tys. elektrowni i zakładów produkcyjnych w UE. Domyślnym sposobem dystrybucji uprawnień emisyjnych od 2013 r. są aukcje, na których przedsiębiorstwa zakupują prawo do emisji do atmosfery pewnego ekwiwalentu CO2. Liczba uprawnień darmowych oraz przeznaczonych do sprzedaży aukcyjnej jest stopniowo zmniejszana, by zachęcać do zmniejszania emisji.

Czytaj więcej

Budżet i podatki

Miliardy za emisję CO2 poszły na łatanie budżetu

Od 2013 r. do budżetu trafiły 82 mld zł ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. Ale pieniądze rzadk...

Unia Europejska zobowiązała się do ograniczenia w latach 2013-2020 emisji gazów cieplarnianych o 21 proc. w stosunku do poziomu z 2005 r., w tym o 10 proc. emisji non-ETS, czyli emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem EU ETS, pochodzących z sektora usług, transportu, rolnictwa i odpadów oraz komunalno-bytowego.

W latach 2021-2030 emisja gazów cieplarnianych w całej UE miała początkowo być zredukowana o 40 proc. w stosunku do 2005 r. W czasie trwania kontroli NIK cel ten został podwyższony do poziomu 50 proc.

Państwa członkowskie same określają sposób wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Przy czym w okresie objętym kontrolą co najmniej 50 proc. dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień do emisji dla instalacji (lub ich równowartość finansowa) oraz wszystkie dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji dla lotnictwa (lub ich równowartość finansowa) powinny być wydatkowane na cele wskazane w unijnej dyrektywie regulującej funkcjonowanie systemu EU ETS. Polska w latach 2013-2023 uzyskała ze sprzedaży uprawnień EU ETS dochód w wysokości blisko 94 mld zł, w tym prawie 90 proc. tej kwoty, tj. ponad 84 mld zł. uzyskano w latach 2019-2023 (do 30 maja).

Dochody poza kontrolą

NIK ocenia negatywnie funkcjonujący w Polsce system gospodarowania dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. – System ten został zorganizowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90 proc. uzyskanych środków. Przyczyną tego było przede wszystkim przekazanie ponad 63 proc. uzyskanych dochodów do budżetu państwa, w którym obowiązywała zasada jedności budżetowej – bez koncepcji wykorzystania tych środków – podkreśla NIK.

Czytaj więcej

Energetyka Zawodowa

Polski węgiel spalany dla Ukrainy bez opłat ETS? Komisja Europejska się nie zgadza

Komisja Europejska na razie mówi nie pomysłowi Donalda Tuska, aby za europejskie pieniądze spalać...

Ponadto prawie 25 proc. ww. dochodów zostało przekazane do funduszy pozabudżetowych, niezobowiązanych do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej operacji gospodarczych finansowanych z otrzymanych środków i rozliczania poziomu ich wykorzystania w danym roku budżetowym zgodnie z ich przeznaczeniem. Z tego powodu nie było możliwe powiązanie wydatkowania tych środków z redukcją emisji gazów cieplarnianych. W związku z powyższym, Najwyższa Izba Kontroli odstępuje od oceny, czy gospodarowanie dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS przyczyniło się do redukcji emisji.

Na co trafiały środki?

Dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 przekazywane były funduszom pozabudżetowym – Funduszowi Wypłaty Różnicy Ceny, Funduszowi Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji oraz Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19. Minister właściwy do spraw środowiska/klimatu nie miał danych o sposobie wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS przez te fundusze. W latach 2019-2022 na rachunki tych funduszy przekazano łącznie 30,4 mld zł, z czego tylko w 2022 r. – 23 mld zł. – Należy zaznaczyć, że kwoty przekazywane funduszom były wyższe niż rzeczywiste koszty realizacji celów, na które minister przekazał im środki. Skutkiem tego było przekazanie do końca 2022 r. – 12,2 mld zł oraz 2,7 mld zł do 30 maja 2023 r., powyżej rzeczywistych potrzeb, bez możliwości domagania się ich zwrotu na rachunek budżetu państwa – wylicza Izba.

Jedynie środki przekazane Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zostały wprost przeznaczone na konkretne cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych. Środki te stanowiły 1,3 proc. dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS.

Czytaj więcej

Energetyka Zawodowa

Nawet 70 mld zł trafi na poprawę przesyłu i magazynowania energii z KPO

Spółki sieciowe będą mogły starać się o pożyczki na bardzo preferencyjnych zasadach w ramach Fund...

NIK podkreśla, że minister właściwy do spraw środowiska i klimatu nie wdrożył mechanizmu wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień EU ETS w III okresie rozliczeniowym (tj. w latach 2013-2020) na działania redukujące emisję gazów cieplarnianych. – Jest to o tyle istotne, że realizacja działań ograniczających zapotrzebowanie polskich przedsiębiorstw na płatne uprawnienia EU ETS znacząco wsparłaby polską gospodarkę. Deficyt bezpłatnych uprawnień do emisji wynosił bowiem w tym okresie kilka miliardów złotych rocznie. W kolejnym okresie rozliczeniowym ministerstwo podjęło działania mające zapewnić możliwość przeznaczenia dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS na wypłaty dodatków i rekompensat w związku z wysokimi cenami nośników energii, a więc na działania niezwiązane z redukcją emisji gazów cieplarnianych, mimo że deficyt bezpłatnych uprawnień w 2021 r. wyniósł ponad 10 mld zł, a oszacowany deficyt dla 2022 r. mógł wynieść nawet 30 mld zł – czytamy we wnioskach.

Co ważne, sprawozdania o wykorzystaniu środków uzyskanych z aukcji uprawnień EU ETS w danym roku kalendarzowym przekazywane do Komisji Europejskiej nie dawały informacji o rzeczywistym wykorzystaniu tych środków. Było to uprawnione w świetle obowiązujących przepisów prawa, jednak uniemożliwiało ocenę faktycznego sposobu gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS na podstawie tych sprawozdań.