Mariusz Swora: Regulacje przywrócą konkurencję

Jako prezes URE był Pan zaangażowany we wprowadzenie obowiązku sprzedaży energii przez giełdę, można nawet powiedzieć, że obligo to pomysł regulacyjny. Dziś powraca dyskusja o administracyjnym przymusie, bo po wygaśnięciu 100-proc. obligo dla Polskiej Grupy Energetycznej – największego wytwórcy w kraju, obroty na TGE drastycznie spadają...

Widzę pewne analogie między ówczesną sytuacją, a obecną. Kiedy obejmowałem funkcję prezesa URE obroty na TGE sięgały 1 proc. krajowego zużycia. Było tuż po utworzeniu czerech pionowo skonsolidowanych grup, które handlowały energią głównie wewnątrz swoich struktur. Ceny zaczęły rosnąć w lawinowym tempie, co na początkowym etapie uwalniania rynku było bardzo trudne z punktu widzenia konkurencji i odbiorców.

Konieczne było unormowanie sytuacji przez wprowadzenie elementu interakcji między uczestnikami rynku. Stąd pomysł zastosowania instrumentu obowiązkowej sprzedaży na giełdzie, by wprowadzić płynność i transparentność na rynku hurtowym. Grupy początkowo protestowały, podobnie jak Ministerstwo Gospodarki. Ostatecznie jednak przyjęto takie rozwiązanie. Bardzo istotne okazało się powiązanie obligo z rozliczeniem kosztów osieroconych z tytułu rozwiązania kontraktów długoterminowych (KDT), do czego potrzebna była wiarygodna cena energii, ustalona na konkurencyjnym rynku.

Choć dla funkcjonowania obliga administracyjny nakaz miał podstawowe znaczenie, to - zwłaszcza na początku - wymagało ono zaangażowania dużych uczestników rynku. Dobrze by było, żeby dziś zaistniał konsensus w zakresie wysokości obowiązku i rozmowa o ingerencji legislacyjnej stała się bezprzedmiotowa. Co istotne, obowiązek giełdowego dobrze się w Polsce przyjął a jego zalety docenili nawet adwersarze jego unormowania.

Przywracanie konkurencyjności przez przymus administracyjny brzmi jak oksymoron.

Jeżeli przyjrzeć się energetyce, to w wielu dziedzinach wprowadzanie konkurencji odbywa się właśnie przez regulację. Dobrym przykładem jest tu choćby na unbundling. Najlepiej oczywiście gdyby regulacja nie była potrzebna a animowaniem rynku zajęli się sami uczestnicy. Ale jeśli nie ma do tego warunków, to ingerencja państwa - dążącego zapewnienia rynkowi transparentności i większej pewności obrotu - jest uzasadniona. Przy obecnym niskim poziomie obrotu energią na TGE nie ma najmniejszych podstaw, aby cenę giełdową traktować jako referencyjną. Takie otoczenie zwiększa też ryzyko manipulacji ceną.

Z kolei referencyjna cena energii, która płynie z platformy nadzorowanej przez organy nadzoru finansowego i regulatora rynku energii, jest wartością dla całej gospodarki. Daje energetyce i przemysłowi możliwość lepszego planowania strategii. Jest szczególnie ważna dla dużych odbiorców, dla których energia jest składnikiem coraz mocniej wpływającym na finanse.

Z drugiej strony cena giełdowa może stać się ważnym elementem wpływającym na prawidłowe ustalenie opłat mocowych przy planowanym mechanizmie wsparcia wytwórców. Widzę tu zbieżność z programem rozwiązania KDTów, gdzie też mieliśmy do czynienia z pomocą publiczną.

Według mnie, wystarczającą płynność i potrzebną rynkowi referencyjną cenę dawałby poziom obowiązku kształtujący się w przedziale 40-60 proc. Im wyżej, tym lepiej. Taki poziom pozostawiłby grupom wystarczający zakres swobody dla handlu w kontraktach bilateralnych w sytuacjach wymagających bardziej indywidualnego podejścia, a nie wystandaryzowanego produktu giełdowego.

PGE przez sześć lat sprzedawała na TGE całą produkcję. Gdy obowiązek się skończył ucieka z giełdy i stawia na umowy dwustronne oraz sprzedaż bezpośrednio do klientów. Z kolei na rynkach nordyckich brak możliwości handlu wewnątrz grupy, zmusza wytwórców do kierowania kroków na giełdę. Czy to mogłaby być alternatywa obligo?

Niestety nie jest tak, że grupy energetyczne mają zakodowaną walkę o płynność i transparentność rynku. Im silniejszą pozycję mają one w biznesie wytwarzania, tym mniejsza jest ich skłonność do popierania przejrzystego obrotu giełdowego. To jest pośredni argument, dla którego o takim instrumencie należy dziś poważnie myśleć.

Co do zakazu handlu wewnątrzgrupowego, to mogłoby ono pełnić podobną rolę jak obligo giełdowe. Tego typu rozwiązanie nie było jednak do tej pory w Polsce przedmiotem szerszej debaty.

Do rynków nordyckich i Nordpool (giełda krajów nordyckich – red.) trudno się porównywać ze względu na uwarunkowania historyczne, gospodarcze i skalę giełdy. Dość wspomnieć, że w 2016 Nordpool obracał 505 TWh energii, a jest to przy tym giełda, która operuje nie tylko w państwach nordyckich ale również w Niemczech i Wielkiej Brytanii a jako nominowany operator rynku energii (NEMO) jest obecna w piętnastu krajach. Nie ma większych szans, żeby polska giełda powtórzyła sukces Nordpoolu, jedyne co pozostaje to starać się dobrze zagospodarować swoją niszę.

Dlaczego zatem w ciągu tylu lat funkcjonowania obligo nie doszło do stworzenia konkurencyjnego rynku?

Przyczyny są złożone. Część z nich wiązałbym pewnie z relacjami pomiędzy TGE a aktualnym jej właścicielem (GPW - red.). Wydaje się, że specyfika giełdy energii na integrujących się europejskich rynkach, wymagająca pewnej samodzielności w zarządzaniu i odrębnej strategii, nie była w wystarczającym stopniu respektowana przez GPW. Jeśli niezależność TGE nie będzie respektowana, to pewnie należy poważnie postawić pytanie o właścicielski rozdział tych podmiotów.

W przeszłości brakowało też uznania przez decydentów dla szczególnego miejsca giełdy energii, strategicznego z punktu widzenia rynku. Przykładem była choćby decyzja w sprawie przyjęcia konkurencyjnego modelu funkcjonowania NEMO, podczas gdy duża część państw europejskich, obojętnie czy były po temu silne podstawy czy też nie, wybrała model monopolu. Sama giełda też winna lepiej dbać o dobre relacje z rynkiem i rozwój instrumentów handlu, w tym finansowych.

Część rynku ma obawy, by ewentualne wyższe obligo nie stało się celem samym w sobie?

Obowiązek sprzedaży na giełdzie musi służyć realizacji założonych przez państwo celów i nie może rozleniwiać samej giełdy. Może też pełnić też rolę promocyjną, czyli przyciągnąć nowych graczy. Były już takie momenty w historii TGE, kiedy wolumen przechodzący przez giełdę był wyższy niż wynikało to z przymusu prawnego. Kluczem jest kompleksowe podejście do problemu. Dlatego obligo nie może być traktowane jedynie jako źródło generowania przychodów właściciela. Konieczne są równoległe działania giełdy, która pokaże strategię rozwoju różnych instrumentów, a także będzie otwarta na dialog i potrzeby uczestników obrotu.

Rozwijające się współcześnie rynki towarowe szukają dziś nisz związanych z produktami wychodzącymi poza energetykę. Przykładem jest niemiecka giełda EEX prowadząca rynek artykułów spożywczych czy frachtu.

W Polsce też można byłoby się zainteresować poszerzeniem oferty TGE na rynki nieenergetyczne. Był na przykład kiedyś projekt prowadzenia notowań węgla. Pewne szanse rozwoju giełdy widziałbym też w ściślejszej współpracy z operatorem systemu przesyłowego, a także schyleniu się w przyszłości po obsługę lokalnych systemów generacji rozproszonej. Najwięcej do zrobienia jest jednak w zakresie uelastycznienia oferty izby rozliczeniowej, bo to te podmioty decydują o rozwoju giełd europejskich.

Wkrótce do Polski mogą wejść dwie inne giełdy spot – niemiecka EEX i skandynawski Nordpool Spot. Czy wyższe obligo nie spowoduje kolizji z unijnymi zasadami konkurencyjności?

Tak jak ja to rozumiem, to nie będzie obowiązek promujący TGE, bo będzie przypisany do grupy podmiotów będących giełdami towarowymi lub zorganizowanymi platformami obrotu dopuszczonymi na rynku polskim. Zatem obligo będzie można realizować także na innych giełdach, a ich wielość tylko poprawi konkurencyjność ofert. TGE nie jest w tej konkurencji bez szans mając pewne przewagi związane ze znajomością rynku krajowego i dobrym osadzeniem na tym rynku, będzie musiała jednak zawalczyć o utrzymanie swojej pozycji.

Wyobraźmy sobie sytuację, że obligo zostaje na obecnym poziomie. Co się dzieje z rynkiem detalicznym i konkurencyjnością przemysłu, która zależy od ceny w hurcie?

W takim scenariuszu zwiększa się ryzyko nadużywania pozycji przez podmiot dominujący na rynku. Giełda staje się coraz mniej płynna, a obrót na rynku hurtowym mniej transparentny. To zaś prowadzi do sytuacji, kiedy odbiorcy mają mniejszą pewność planowania kosztów działalności w ramach prowadzonych biznesów. Jest też coraz mniej chętnych graczy do wchodzenia na nasz rynek z atrakcyjną ofertą dla firm i gospodarstw domowych. Można więc postawić tezę, że mniejsza dostępność towaru na rynku hurtowym przełoży się bezpośrednio negatywnie na rynek detaliczny.

CV

Dr hab. Mariusz Swora pełnił funkcję prezesa URE w latach 2007–2010, a także wiceprzewodniczącego stowarzyszenia regulatorów ERRA. W październiku 2016 r. powołano go do rady odwoławczej Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki. Od lat zajmuje się problematyką konkurencji i regulacji rynków, a także innowacyjnością w energetyce. Jest laureatem międzynarodowej nagrody Energy Regulatory Research Award (2014) za studium poświęcone obligo giełdowemu.